韓瑞姣 吳凱
項目建設，是筑牢中國式現代化的基礎要素，是推進經濟穩定增長的強力支撐，是推動高質量發展的重要抓手。項目的落地實施，離不開資金的精準支持，充沛的資金是保障項目建設質效的動力之一。
地方政府專項債券是項目投資的重要資金來源，項目高質量建設，蓄勢賦能高質量發展，需牢牢扭住地方政府專項債券這一項目資金“牛鼻子”，用足用好用活，做好項目資金要素保障。
用足地方政府專項債券資金
破解重大項目資本金短缺問題
用足地方政府專項債券資本金政策，可以破解重大項目的資本金短缺問題。對于政府投資項目龐大資金需求而言，僅靠地方政府專項債券資金“獨木難支”。根據公開數據統計，全國地方政府專項債券用作資本金的項目占比均值不足10%，遠低于25%的政策規定限額，專項債的撬動作用具有較大的發揮空間。實操層面，地方政府可以在確定資產、收益和風險邊界基礎上，積極發揮政府和市場的協同作用，對于收益良好的項目，鼓勵地方政府專項債券與市場化融資、民間投資等有機結合模式的應用，財政政策和金融政策融合發力，提高項目的融資可得性，充分發揮地方政府專項債券資金杠桿作用，撬動引流更多社會資金，助力區域基礎設施項目建設，帶動上下游、全產業鏈發展，最終促成區域內產業升級、經濟發展。針對此類項目，項目收入要嚴格實行分賬管理，明確分離政府債務與企業債務，隔離風險，規避隱性債務的發生。
地方政府專項債券項目的基礎業務和底層邏輯并不復雜，地方政府專項債券是政府為有一定收益的公益性事業發行的債券。
對于地方政府專項債券創新，國家層面出臺了系列政策文件，不斷拓寬資金用途。但在地方政府專項債券實操層面，部分地區對新政策解讀只停留于表面字眼，將一些惠長遠促全局的項目排斥在資金支持之外，收窄了地方政府專項債券融資道路。與此同時，部分地區地方政府專項債券創新創品牌應用不足，且供給未能充分適配需求的轉型升級，導致項目入庫困難。
在地方政府專項債券實操層面，更應該實行負面清單管理，明確資金不應該投向的領域，清單之外的項目可以平等進入。謀劃項目要與國家、省、市規劃相銜接，順應政策導向謀劃項目，把握國家宏觀政策和相關資金投向，從宏觀政策的變化中創新項目。在政府提供公共產品方面，積極發揮市場和創新的作用。
用好地方政府專項債券資金
促進經濟提質增效
“好鋼用在刀刃上”。地方政府專項債券作為穩投資、穩增長的重要工具，應當堅持“資金跟著項目走”的原則，募投項目要聚焦于區域補短板、強弱項、惠民生的公益性項目，“精準投放”“對癥下藥”，促進經濟提質增效。
當前，地方政府專項債券項目申報發行遵循著“財政部門分額度防風險，發展改革部門審定項目投向”的原則，立足地方財力水平配置額度的做法，雖然能夠有效防范風險，但是脫離了項目收益自求平衡的本質。從近幾年全國地方政府專項債券發行情況來看，專項債發行總量規模排位幾乎沒有變化，名列前茅的全部位于東部及沿海地區，且債券資金投向集中于市政和產業園區基礎設施、交通基礎設施和社會事業領域。
地方政府債券是我國債市第一品種，作為政府提供公共產品的資金抓手，支持、支撐著供給側結構性改革，承載著人民日益增長的美好生活需要。未來，地方政府專項債券額度的調配應該合理把握發展與風險的均衡，不能“唯風險論”，要秉持“精準”方略，按照“精準”的理念，對于區域財政實力不強，但文化旅游及生態項目質量較高區域，對于“老少邊窮”地區，要立足當地實際，發揮資源優勢和產業優勢，突出地方特色，將生態資源資產化，政府資源資本化，挖掘資源優勢謀劃項目，適時適度傾斜地方政府專項債券額度。通過地方政府專項債券資金的投向，引導社會預期，增強政策效能和精準性，強化公共產品供給的均衡性和可及性。
此外，地方政府專項債券項目要瞄準市場，與市場需求相對接，圍繞拉動經濟新的增長點建設項目。新的經濟增長點，都是市場緊俏、需求旺盛的項目。在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局大勢下，要善于分析國內國際需求信息和進出口信息，從考察國內國際市場中謀劃項目，從各類信息中捕捉項目。各區域可根據自身產業規劃發展定位，因勢利導，謀劃一批起點高、市場前景廣闊，產業關聯度高的地方政府專項債券項目。
用活地方政府專項債券資金
撬動資本市場資源
在當前嚴控政府隱性債務背景下，地方政府各類投融資平臺融資模式及渠道受限，政府投資項目利用地方政府專項債券籌集資金成為共識。要在合規的前提下，發揮主觀能動性，把好項目建設關，用活地方政府專項債券資金，助力“項目建設+國有企業發展+區域經濟增長”三級聯動。
當前，部分地方財政部門將地方政府專項債券錯誤的異化為投資，將地方政府專項債券等同于政府投資項目，要求地方政府專項債券項目實施主體須為地方政府有關部門、單位，項目立項采用審批制，這是對地方政府專項債券及投資概念內涵解讀認知的嚴重偏差，地方政府專項債券與政府投資項目間并無勾稽關系（會計賬簿和報表中有關數字之間存在的，可據以相互考察、核對的關系）。地方政府專項債券本質是適應我國特定發展階段和融資機制改革的融資方式，發行地方政府專項債券是一種政府籌資行為。地方政府專項債券是政府找錢的方式，資金投向是政府花錢的方向，只要資金投向項目符合要求，項目審批形式可根據項目具體情況靈活選用審批（核準、備案）程序，投資主體也可靈活選用行業主管部門或者地方國企。
根據中國債券信息網披露文件及實際調研，當下地方政府專項債券項目收益普遍為優化處理后的理論收益，收益質量不足問題凸顯。因此，可在政策框架下，針對項目收益梯度情況分門別類立項。對于現金流及收益較好的重點項目，例如供水、供熱等項目，可由地方城投公司或國有企業作為立項主體，自主建設運營，前期記入在建工程科目，未來項目投入運營后，轉入固定資產等科目，一方面可做強企業資產規模；另一方面，隨著項目收益的逐步回流，做實企業營收水平。對于公益屬性強而盈利能力相對較弱的項目，項目立項于行業主管部門，通過代建或EPC等模式，將項目交予地方城投公司或國有企業建設，一方面可沉淀部分代建項目，形成較大規模的存貨科目，進而增加總資產規模；另一方面，待未來項目結轉時，可確認代建收入，進一步提升營收水平。為國有企業提升主體信用評級打牢基礎，提升資本市場認可度，拓寬企業的融資渠道，撬動資本市場資源，推動項目的分類分級建設及總體建設效率的提升，讓資本賦能企業發展，讓企業助力高質量發展。
（韓瑞姣系中央民族大學博士研究生、財達證券股份有限公司高級經理；吳凱系新加坡凱誠控股亞太地區總裁）
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